國家利益到底是不是空殼？論政府反對國家

我們以爲政府代表國家，但是政府與國家爲敵怎麽辦？

© Mark Harris / Foreign Policy

我們以爲政府代表國家，但是政府與國家爲敵怎麽辦？這裡説的還不是「火燒趙家樓」痛斥政府或官員「賣國」那種情況。另一種更深層、更隱蔽的層面，公衆根本意識不到政府跟國家可能處於敵對關係，也就是「政府反對國家」這種情況。

當我們說「國家利益」的時候，我們經常想當然以爲政府在不同程度上代表國家利益。即使我們拒絕承認政府代表國家利益，個體服從也間接「默許」（即便不是「授權」）政府代表國家利益。問題是政府並不必然代表國家利益。政府不但可能踐踏國家利益，甚至還可能與國家利益爲敵，這就造成「政府與國家爲敵」的奇怪現象。正是因爲經常出現這樣的詭異現象，我們不得不懷疑所謂「國家利益」究竟是不是個空殼。

在詳細解釋之前，我們先不動聲色看幾個例子。

2003年，在準確發動伊拉克戰爭以前，美國想在中亞和小亞細亞找地方屯駐軍隊和戰爭物資，簡單來説就是用作跳板，方便補給和支援即將在伊拉克進行的戰爭。美國找到了土耳其（其實俄國也有協助美國使用在烏茲別克、吉爾吉斯和塔吉克三國的前蘇聯空軍基地）。要知道土耳其主要人口是穆斯林，支持一個基督教人口佔多數的國家跟穆斯林兄弟國家開戰，很難受到土耳其普通民衆支持。在2003年2月的談判中，美國承諾支付土耳其60億美元撥款，外加20億美元貸款擔保。當時土耳其人口接近7千萬，這些援助差不多相當於人均可以領到370美元。但是土耳其趁機漫天要價，又被美國一口回絕。土耳其只好用比較不容易引起本國民衆反對的讓步（僅限美軍使用土耳其空軍基地解救被擊落的空軍飛行員），從美國手裡換來比原本報價低很多的援助。這種現象被認爲是「用援助買政策」的典型案例。很少有人問，這筆錢去了哪裡？土耳其雖然是一個民主程度相對比較高、貪腐程度相對比較低的國家，但比較肯定的是，這些款項既沒有流入國庫，也沒有落入少數幾個官員的口袋裡。那這些錢去哪裡了？

2001年，美國曾分別給巴基斯坦530美元、尼泊爾3040萬美元、印度1.63億美元援助。美國給巴基斯坦援助較少，是因爲1998年巴基斯坦進行過核試驗，對其援助也遭到相應削減。但是同年發生「911事件」以後，小布希政府取消了對巴基斯坦的援助限制。緊跟著阿富汗戰爭爆發，巴基斯坦處在反恐戰爭前綫。第二年，巴基斯坦就收到8億美元援助。同期遠離阿富汗前綫的尼泊爾收到的援助只小幅度增長到3700萬美元，而印度也小幅度增長到1.66億美元。隨著阿富汗戰爭取得勝利，美國又減少了對巴基斯坦援助。很快，巴基斯坦忽然成了「基地組織」和塔利班活躍地帶。如果巴基斯坦政府對境内的塔利班開戰，有引起國内叛亂的風險；如果支持塔利班，又有遭美國施壓的風險。於是巴基斯坦政府趁機把皮球踢給美國，要求美國提高援助用以抵抗塔利班滲透。但是美國國會就提高撥款問題猶豫不決，因爲知道巴基斯坦政府會把這筆錢用在不該用的地方，比如私吞一部分，把餘下部分用在防範印度上，而不是用在打擊塔利班游擊隊上。美國國會不願意提高援助，美國政府對巴基斯坦政府的懷疑和不滿，很快就被巴基斯坦方面察覺到。於是巴基斯坦領導層假裝無視美國壓力，悄悄跟塔利班拉攏關係——既然美國不多付錢，巴基斯坦就不陪美國玩了。美國不是沒援助，而是不願意提高援助。但巴基斯坦就趁機一邊假裝跟塔利班打仗敷衍美國，一邊甚至暗中助長塔利班氣焰。2008年的「巴基斯坦-塔利班戰爭」，從6月28日打到7月初，只消滅了1個塔利班武裝分子，算是給美國表示一下巴基斯坦的「誠意」。隨著塔利班在巴基斯坦境内瘋狂擴張領土，巴基斯坦政府在2009年上半年甚至還支付給塔利班600萬美元以達成一項不限期停火協議。由於擔心巴基斯坦落入塔利班之手，美國國會在2009年9月至10月間通過了一項法案，授權美國政府在2010年至2014年之間，每年撥款15億美元非軍事援助給巴基斯坦政府。

但是該法案卻反而引起巴基斯坦政府不滿，因爲法案要求巴基斯坦政府必須跟美國交代清楚錢用在了哪些地方。在得到美國國會議員保證說美國並不嚴密監督撥款用途和去向之後，巴基斯坦政府才假裝勉强接受了這筆援助，同時加大了對境内塔利班武裝的打擊力度。爲表示誠意，2010年2月，巴基斯坦還抓住了塔利班二號頭目。儘管政治觀察家不少注意到：巴基斯坦並沒有決心徹底鏟除塔利班的跡象。如果鏟除塔利班，美國肯定又要削減援助了。美國政府相當鬱悶，即便每年撥款15億美元援助，巴基斯坦看起來卻始終沒有徹底剿滅塔利班的意思。結果還得由美國親自上場，出動部分軍事力量在巴基斯坦境内打擊塔利班——這引起巴基斯坦政府相當不滿。後來，直到2011年，美國政府才驚訝地發現，美軍和情報人員苦苦搜捕多年的「基地組織」頭目奧薩瑪·賓·拉登（Osama bin Laden），原來就窩藏在巴基斯坦境内，巴基斯坦政府不可能一無所知。美國出動特種部隊獵殺賓·拉登，也引起巴基斯坦政府强烈不滿；與此同時，巴基斯坦政府還竭力撇清關係，稱是美軍未經巴基斯坦政府允許直接行動獵殺賓·拉登，與巴基斯坦政府沒有直接關聯。美國人知道，這些巨額援助並沒有認真用在該用的地方：巴基斯坦不但沒有誠心剿匪，反而助長、乃至窩藏塔利班頭目，以便長期伸手跟美國要錢，同時又不許美國過問其撥款去向。那麽這些錢去了哪裡？鑒於巴基斯坦政府嚴重的腐敗狀況，許多人想當然就説這些錢被貪污了。這種揣測既對又不對，至少可以肯定的是，錢較少用在剿匪上，也比較不可能用在巴基斯坦經濟建設和改善民生上。那麽這種援助對於巴基斯坦的國家利益有任何裨益嗎？

另一方面，公衆同樣應該懷疑的是：塔利班武裝組織入侵巴基斯坦，給巴基斯坦社會和日常生活造成威脅（比如戰爭、搶掠和恐襲等等），巴基斯坦政府爲甚麼還沒有要下定決心鏟除塔利班的意思？反而看起來更像是故意養著塔利班，好以此跟美國要錢。這就像極了「眼鏡蛇效應」：英國殖民印度期間，由於擔心眼鏡蛇汎濫，下令捕殺眼鏡蛇，民衆可拿著捕殺的眼鏡蛇來領取賞金；結果懸賞令導致眼鏡蛇遭到大量捕殺，民衆爲了領取賞金，不得不飼養眼鏡蛇來領賞；當政府意識到問題嚴重性後，又取消了懸賞令，結果又導致民衆大量放生眼鏡蛇，再次導致眼鏡蛇汎濫。那麽，我們又要追問了：對於巴基斯坦來説，姑息塔利班更符合國家利益呢，還是剿滅塔利班更符合國家利益？

第三個案例也跟巴基斯坦有關。2010年7月底巴基斯坦洪災致使2000萬人受災、400萬人無家可歸、以及近2000人死亡。但是有研究者注意到，這麽嚴重的災害，卻不能單純怪坏天氣。當然，因政府嚴重腐敗導致該國關鍵水利工程和防洪工程出現嚴重問題，這種可能性是存在的。這是我們先前說「體制性風險」的一部分，但還有一部分原因是政府有所偏私造成的。研究者指責巴基斯坦當時的札達里政府修建防洪工程只用於保護自己關鍵支持者和關鍵票倉，少數民族聚居地和反對派票倉卻受到嚴重損失。甚至巴基斯坦地方官員也承認，巴基斯坦信德省（Sindh）官員跟士紳合謀，加固了跟自己產業相關或他們認爲的重要地區的防洪設施，任由其他地區遭受洪災肆虐，而這種行爲被認爲是有意爲之。巴基斯坦不久收到來自國際社會17億美元救災援助，但是這些錢不見得會用在救災上面，即使我們相信巴基斯坦政府官員並不會主動貪污這筆救災款項。1

2010年巴基斯坦洪災，讓人想起2023年中國「京津冀洪災」。同樣值得注意的地方是：由於政府偏私（乃至政府工作失誤），導致洪水對河北省涿州、霸州等多地遭受損失。在「京津冀洪災」中，政府形象工程「雄安新區」引起了巨大爭議。輿論認爲正是由於地方領導人爲保障「雄安新區」面子工程，阻斷了往年通常的排洪通道，任由洪水倒灌位於上游的河北地區。

在巴基斯坦洪災和「京津冀洪災」中，政府取向性究竟能不能代表國家利益？犧牲河北保北京和保雄安就一定是最符合國家利益的嗎？抑或只是爲了不讓領導人丟臉？因爲「雄安新區」至今有很大爭議的地方是：在傳統泄洪區的蘆葦蕩和窪地上建設「北京市非首都功能疏解集中承載地」，究竟是不是一項英明決策？由於中國不存在民主代議制機制來合法質疑和阻撓「雄安新區」工程通過國家預算，事實上這個超級工程是未經過國民授權的。政府又怎麽判斷這個超級工程一定符合國家利益呢？巴基斯坦犧牲反對派票倉，跟國家利益有關係嗎？

2003年，土耳其跟美國的援助談判雖然沒有達到土耳其漫天要價的目的，但是即便美國最終同意土耳其的漫天要價，直接給一筆巨額撥款給土耳其政府，土耳其政府會怎麽用這一筆錢才算符合國家利益呢？顯然，我們希望土耳其政府把這種援助用在經濟建設和改善國民福祉這樣的事情上，而且我們覺得這樣做才是最符合國家利益的。基於這樣的假設，我們想象的國家利益在一定程度上可能要違背廣大民衆的願望：因爲假如土耳其穆斯林反對支持異教徒對穆斯林兄弟國家開戰，這種民意是不是國家利益呢？如果比起把這筆巨款用在改善土耳其民生上來説，哪一種利益更大、更重要呢？

但政治研究者們恐怕要讓我們的美好願望撲個空：經濟援助有自己的邏輯——提供援助的目的就是爲了讓受惠國政府出賣國民利益，以換取（本届）政府或政權的政治安全；經濟援助本就不是首先作受惠國改善民生之用，不管是美國還是其他國家（本身都不是慈善組織），提供援助首先是爲達到某種於己有利的目的，所以首要目的就不是慈善；與此同時，受惠國也沒有把援助用於改善國民生計和福祉上放在優先考慮位置，爲調整自身政策以配合援助方需求，受惠國通常要用這些錢來打點自己的重要支持者，以鞏固（本届）政府或政權的統治根基。在這種情況下，受惠國領導人如果要爲自己做出的「犧牲」拿走其中一份，卻不一定叫貪污；將其餘分給自己重要支持者以換取這些人對政策調整的支持，也不見得就是賄賂。即便如此，民主國家領導人（即使是在民主存在缺陷的土耳其），不見得一定從中拿走一部分，因爲要安撫支持者甚至可能比自己直接抽成更重要。民主國家更關心選票和民意，從這個角度來看，土耳其政府雖然最後以較小代價換取了較少援助，但做出來的事情卻跟國家利益沒有關聯：有限度支持美軍使用土耳其機場，雖然獲得較小金額的援助並且沒有觸怒自己的選民和重要支持者，但是也談不上涉及國家利益；如果錢並沒有用在改善民生福祉上，反而更像是出租國家權力來換取收益，或者説是國家與國家層面的「權力尋租」。

但如果是專制國家獨裁者，拿走一大部分援助、乃至全部獨吞，都是可能的。利比里亞前總統塞繆爾·多伊（Samuel Doe）執政十年間，共接受美國援助超過5億美元。在此期間，利比里亞在國際事務上堅決支持美國，反對利比亞和伊朗，美國國家利益也受到很好保護。但是隨著冷戰接近尾聲的時候，美國不再需要利比里亞支持了，就不再支付利比里亞援助。這時候，利比里亞獨裁者也拿不出甚麼可以討好美國選民的東西。切斷援助以後，這位獨裁者再也無法繼續支付其支持者政治獻金。在1989年底利比里亞發生叛亂，這位以殘暴和殺人如麻著稱的獨裁者，如今衆叛親離，次年就被叛軍抓住並殘酷虐殺（酷刑長達12小時），全過程還被電視直播，死後尸體還被剝光了扔在街上示衆。

如果說民主國家（即使是存在不同程度缺陷的民主國家）在玩「用援助換政策」游戲的時候，要優先照顧對象是自己的選民和重要支持者（包括政治上的盟友），因爲關係到政府支持率、選票以及政治盟友不會因爲意見分歧發生内訌；專制國家要首先考慮的則是政權穩固，所以援助也被用以收買掌握實權的重要利益相關人。

在巴基斯坦的案例中，姑息塔利班無疑是養虎爲患，但剿滅塔利班又可能引起本國反美勢力的譴責。但是你能説反美才符合巴基斯坦國家利益嗎？巴基斯坦政府一邊假意清剿塔利班，一邊又悄悄姑息和縱容塔利班，假如這樣做才最符合巴基斯坦國家利益，那麽以此換來的美國援助如果用在改善民生和福祉上，也可以是符合國家利益的。但是巴基斯坦政府並沒有這麽做。這也是爲什麽年年都有巨額國際援助，像洪水一樣湧入非洲和部分亞洲國家，甚至許多援助就是用於扶貧濟困的專項款項，最終也被政府虹吸乾净，絲毫沒有改善貧困，反而貧困被用來無止境地吸納國際援助（就好像貧困成了一種特殊產業，政府〈或者官員〉以此增加收入，援助卻不必然用在該用的地方。這就像另一種「眼鏡蛇效應」：用無窮無盡的貧困〈甚至饑荒〉像無底洞一樣吸引國際援助。這一點我們在後文再講）。

從巴基斯坦的案例來看，政府反而可能跟國家利益互相敵對。跟土耳其和利比里亞情況相似，有關（本届）政府或政權利益考量是最具體的，也是優先考慮對象。政府或政權利益凌駕在國家利益之上，讓國家利益背負著一個徒有其表的空殼。

你也許會説，國家與國家層面的「權力尋租」，對受惠國來説可能架空國家利益，直接或間接造成「政府反對國家」的奇怪現象，但對於提供援助的國家來説，也不見得符合國家利益。雖然我們並不能一口咬定「所有國際援助都是用於收買對方政策轉變的」，但是我們在國際交往這個領域看到了巨大的灰色地帶。恰恰是透過這個灰色地帶，我們看到國家利益和政府或政權利益可能有不一致 的情況。也正是在這個灰色地帶上，我們看見「政府反對國家」的情況不見得就是一種非常態。